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WTO,告别旧时光

中国金融四十人论坛研究部 北原

2020年,世界贸易组织(WTO)25岁。这一年并不太平,原总干事提前一年辞职,新总干事选举面临阻碍……新冠疫情暴发,加快了数字贸易和价值链回流趋势,让本来已经过时的全球贸易规则和机制显得更加陈旧、尴尬。

时代奔流向前,WTO不能继续留在旧时光。WTO总理事会主席戴维•沃克说,WTO成员应该抓住“25岁的内在含义”,这是一个足够成熟的年龄,能意识到改革的重要性,也足够年轻,从而有所作为。

WTO总干事选举陷入僵局 “协商一致原则”引争议

WTO总干事一职至今空缺已有3个月之久,5月14日,WTO总干事罗伯托·阿泽维多(Roberto Azevedo)宣布因个人原因于今年9月提前1年结束任期。

掌舵人提前离任,这是WTO成立以来首次出现的局面。阿泽维多的决定,使原本就危机四伏的WTO更加雪上加霜。

当前,WTO内部面临争端解决机构瘫痪,上诉机构停摆已有一年,谈判功能几近丧失。从外部看,全球经济增长缓慢与需求疲软、贸易保护主义抬头及贸易争端频发,给全球贸易带来负面影响,新冠疫情让形势进一步恶化。

内忧外患下,WTO总干事候选人提名在6月8日迅速启动,总干事遴选小组经过三轮磋商,于10月28日宣布,确定得到大多数成员支持的尼日利亚前财政部部长恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉(Ngozi Okonjo-Iweala)成为第七任总干事唯一推荐人选,接替提前离任的阿泽维多。

对于这一结果,美国代表随即提出反对,成为唯一表示反对的WTO成员。美国表示将继续支持另一位候选人——韩国产业通商资源部通商交涉本部长俞明希。

由于总干事遴选遵循“协商一致”原则,即164个成员全部同意的情况下才能产生,美国此举意味着遴选遭遇困境。此后,WTO不得不宣布无限期推迟对总干事任命的决定。

有分析文章指出,WTO总干事遴选困局,和WTO采取的“协商一致原则”的决策机制有关。WTO所有重大决定,通常都需要经过所有成员共同协商,达成一致意见后才能作出。这意味着任何一个成员都有“一票否决”权。

在设计之初,“协商一致原则”被看作是WTO向弱小经济体释放出的善意,以保证它们在多边贸易平台上能享有与强大经济体平等的话语权。但是自从2017年,美国频频动用一票否决权,反对启动大法官遴选程序,致使上诉机构无法运转陷入“瘫痪”。“协商一致原则”弊端开始显露,成为了WTO履行职能的一道梗阻。

“WTO机制已经很老了,这是一种‘中世纪’的组织——成员方决定一切,而秘书处什么也不决定,这不是解决问题的办法。”近期,WTO原总干事帕斯卡尔·拉米(Pascal Lamy)在接受第一财经采访时表示,在现代社会中,一个国际组织不仅是一个组织,更是一个机构,有必要重新平衡决策系统、提案的制定方式、审议方式和讨论方式。

拉米认为,机制问题才是WTO无法运作的真正原因。

“乱世”中的WTO 如何与时俱进?

摆脱困境,WTO需要改变,但是并不是单纯在某些技术细节上完成突破那么简单。

在相当长的时间里,WTO主导下的全球贸易规则和争端解决机制都没有发生调整,早已无法适应不断变化中的贸易环境。

随着区域贸易巨擘的崛起——跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)和区域全面经济伙伴关系协定(RCEP),人们越来越确信,区域贸易已经成为了推动全球贸易的重要新势力,让以WTO为代表的全球贸易体系黯然失色。

区域贸易协定本是作为全球贸易体制的一个补充而建立,主要是为了顾及一些国家之间的经济贸易关系、经济体制的特点。例如最先建立的欧洲联盟,基于其各国的发展阶段和地理位置比较接近而形成强大经济体,抗衡其他发达经济体。

1948-2020年区域贸易协定数据变化图

数据来源:WTO

此后,区域贸易协定大行其道,北美自由贸易区、东盟等相继建立,发展到如今的100多个区域贸易协定的规模。在过去相当长的时间里,区域贸易协定基本上主宰着全球贸易,原外经贸部副部长、中国入世谈判首席代表龙永图认为,在某种程度上,现在全球贸易不是按照WTO的规则在进行,而是按照100多个区域贸易协定的安排在进行。

一位参加第二届外滩金融峰会“中美关系与全球应对:贸易与技术”闭门研讨会的国际专家指出,区域贸易协定一般对成员国之外的国家具有排斥性,区域安排只是转移了贸易,并非创造贸易,往往会抑制贸易增长,加剧各个供应链的贸易区域之间的紧张关系,这给全球贸易带来了分割化、碎片化风险,不利于全球贸易和经济增长。

在区域贸易风起云涌的过程中,双边自由贸易协定也开始受到瞩目。全球最早的双边贸易协定之一是美国和以色列的双边自由贸易协定。新一代的FTA以其涉及范围广、灵活性强、操作简单方便时间短、见效快和约束力强等比较优势,让越来越多的国家开始考虑这是不是最好的安排,进而有取代区域贸易之势。

近几年,在单边主义和贸易保护主义的抬头,贸易摩擦不断,英国脱欧、美国退出TPP等事件的发生,对全球贸易体系、区域贸易体系乃至于双边贸易体系都带来重大挑战。

“当前全球贸易体系,是混乱的、十分复杂的,剪不断理还乱。”龙永图表示,以WTO为代表的全球贸易体制,长期被弱化、被忽视、被边缘化。

多边贸易谈判、争端解决和贸易政策监督被认为是WTO的重要职能,也被称作这一机构的三大支柱。“面对日益加大的不确定性,WTO无法发挥作用,这更加让人忧虑。”近期,俞明希在接受《环球》杂志采访时提出自己的改革主张——应对诸多挑战,WTO需要“回归根本”,强化和改进三大支柱,以维护这一机制良好运行。

俞明希进一步表示,首先需要让WTO谈判职能重新恢复活力,更新制定能够反映经济现实的规则制度;其次,打破上诉机构停摆困局,恢复争端解决机制已成为当务之急;第三,改进WTO的监督职能。

对于身处“乱世”中的WTO,奥孔乔-伊韦阿拉以开放的心态提出了改革思路,她在接受第一财经采访时表示:“一些新的双边和区域贸易协定正在表现出现代特征,WTO本应该在制定的协定中体现这些特征。WTO必须迅速地挺身发言,把一些现代商业的前沿性规则制定出来。如果不这么做,WTO将变得更加无关紧要。”

后疫情时代的贸易规则制定 WTO需担重任

内忧外患下,WTO还面临更大挑战——如何修复被新冠疫情损坏的全球贸易。

WTO近期发布报告预测,商品贸易在2021年会出现微弱的复苏,但也无法恢复到金融危机以来的增长趋势,因为新冠疫情冲击和2008-2009年金融危机不一样。

世贸组织副总干事艾伦·沃尔夫(Alan Wolff)表示:“WTO已发展了25年,多边贸易体系自提出也有75年左右的历史,但其对新冠肺炎疫情暴发并没有一个完备且及时的准备,因为我们目前正面对的是百年未有的全球变局和严重危机。”

疫情的暴发,加速了影响多边贸易体系的趋势,例如出口管制和贸易保护主义。出于对本国市场供应的考虑,许多国家采取了出口管制措施,特别是针对医疗用品和设备的出口、粮食的出口以及人员出行都施加限制,导致受疫情影响的国家无法直接获得这些物资。而贸易保护主义措施和价值链回流,在疫情前就已经出现,疫情加剧了人们恐惧与紧张。一些国家试图把价值链带回国内。

上述参加外滩金融峰会的国际专家指出,供应链将会有更大程度的区域化。从风险的角度,从灾后恢复的角度,从稳健的角度,企业将会重新评估在全球广泛布局的供应链是否符合自身利益,随着时间的推移,或许经历一代人的时间,供应链将面临更加严重的区域化,这不仅会改变整体贸易模式,还会推动各国区域贸易协定的制定。

“在供应链和贸易区域化的问题上,我们需要认真思考,如何既能在灾难(比如疫情)发生时保护自己的国家,又能保持全球经济最大程度的一体化。”上述国际专家认为,这既是为了稳定,也是为了实现最大程度的总体增长,出台相关政策必然不是易事,不仅仅是提出响亮的政治口号,而是提出比现在更为明智的做法。

奥孔乔-伊韦阿拉认为,从长远来看,WTO需要一套规则,以便在大流行病期间管理贸易和供应链变动,确保没有国家落在后面,确保人道主义粮食供应,包括让世界粮食计划署这样的机构有足够的供应为饥饿的难民营和其他地区提供粮食。目前对出现的各种根本性问题,需要加以研究,商定和落实恰当的规则。

后疫情时代的全球贸易并不只有悲观的一面,还有一些积极变化——全球贸易中的货物贸易增长速度下降,而服务贸易和跨境数据流的增长速度正在加快。疫情催生了数字贸易的新契机和一些新的服务消费模式,在支付方面,电子平台上的金融系统成为世界上越来越多的交易支付方式之一。

2019年1月,76个WTO成员签署《关于电子商务的联合声明》,确认启动与贸易有关的电子商务议题谈判,旨在制订电子商务/数字贸易领域的国际规则。值得注意的是,从成员构成看,发达经济体是谈判的主导,发展中经济体参与谈判和提交提案比例偏低。

“如果看一下电子商务和数字贸易的谈判名单,你会发现很多发展中国家都不在其上,很多最不发达国家也都没有参加。在我看来,这是一个问题。”奥孔乔-伊韦阿拉表示,电子商务和数字贸易如此重要,但一些成员国却表示犹豫,因为数据鸿沟的存在,这些国家不具备一定的基础设施条件。

奥孔乔-伊韦阿拉认为,未来需要援引马拉喀什决定( Marrakesh decision),加强多边机构之间的合作,例如将世界银行、国际货币基金组织、亚洲基础设施银行、亚洲开发银行以及非洲开发银行等机构聚集在一起,讨论一些WTO成员国的数据鸿沟问题,整合各自资源提出解决方案,帮助他们投资基础设施。

诚然,全球贸易体系的变局以及新冠疫情加深的危机,让WTO面临前所未有的困局,但这并不说明,世界不再需要WTO,在未来改革中,她仍可以发挥重要作用,就像阿泽维多在辞职说明中所说:“世贸组织也许并不完美,但是它不可或缺。”

参考资料:

1、《专访WTO总干事竞选人奥孔乔-伊韦阿拉:WTO需要一个善用“软实力”的领导人和改革者》;第一财经。

2、《修复WTO三大支柱,维护多边贸易机制》;《环球》杂志。

3、《协商一致原则——WTO的“阿喀琉斯之踵”?》;经济参考报。